关于昆明市呈贡区滇池生态环境保护治理整改工作档案收集、整理的几点思考

2021年5月，中央生态环境保护督察对“云南昆明晋宁长腰山过度开发严重影响滇池生态系统完整性”这一典型案例进行公开通报，昆明市滇池随即开展了“湖泊革命”。

昆明市呈贡区滇池在生态环境保护治理整改中形成了大量档案资料，主要包含各级政府公文、整改单位照片等。这些档案资料由区档案馆牵头，各职能部门配合，从而完成整理入库。本次专项档案工作涉及面广、专业性强、入库标准严、时限要求紧，是一次检验基层档案工作的契机，在圆满完成之余，还有很多细节值得深思。笔者结合工作实践，对档案工作统筹协调、电子类档案安全性管理、档案多维利用三个方面存在的不足进行分析，并提出改进建议。

关于档案工作前后端双向循环的思考

本次整改工作分为三个批次、四种类型，涉及土地资源规划、湿地保护、违建拆除、地表复绿等工作，由水务局、自然资源局、住房和城乡建设局等负责。

第一手档案资料由业务部门负责收集，整改完成后，业务部门将资料移交至档案部门，由档案部门负责整理、入库，即本次档案工作由前端业务部门与后端档案部门共同参与。不同批次、不同类型的档案资料的整改要求、实施主体不同，工作特点、业务性质及生成文件数据的过程也有较大差异，因此相关工作人员应按照昆明市整改工作档案入库标准，采用相对统一的工作要求及标准进行工作。

前端业务部门与后端档案部门在分工上“条块分明”，在流程上形成了“多对一”的链条。但这一工作模式在具体工作实践中还存在不足。例如，前端业务部门收集的资料不符合归档要求，不同业务部门提供的档案检索字段不同，后端的档案入库标准不适用于前端业务部门的实际情况等。而这些问题大多源于前端业务部门与后端档案部门不了解彼此工作的业务要求。因此前端业务部门与后端档案部门在档案入库环节需要花费大量时间进行沟通与核对，以提高工作效率和准确率。但此次专项档案工作验收时间有限，必须在规定时间完成档案入库的工作，这给前端业务部门与后端档案部门带来了极大挑战。笔者认为，前端业务部门与后端档案部门应着力理顺协作机制，从根本上提高工作效率。

前端业务部门和后端档案部门应从全程观和整体观出发，逻辑连接不应只局限于线性逻辑，而应积极构建具有良好反馈调节机制的循环系统，即业务部门与档案部门可以将职能触角延伸至彼此的工作范畴，形成顺畅的反馈回路和闭环系统。（如图1）

图1 无图注

在部分发达地区，前端业务部门与后端档案的双向循环不仅涉及作为管理对象的档案资源实体，如档案部门还主动参与前端业务系统设计、数字技术应用与工作流程重塑等。但鉴于技术、制度、理念等诸多限制，该循环系统在西部地区基层档案工作中的运用还有待商榷，在此不作过多讨论。就本次档案工作经验而言，“协同”是畅通前后端双向循环最为便捷的路径，可以加强前后端部门的统筹、联系，沟通工作的目的、要求、路径，适时地“介入”和“考虑”彼此的工作流程，以提高工作效率。例如，前端业务部门可以将业务实际及时传导至后端，让档案部门在建构档案整理逻辑、制定入库标准时更加“接地气”，更加精准，具有可操作性。同理，档案部门可以对档案资料的管理目标、要求和规范进行分析评估，将必须和可能在文件形成阶段实现或部分实现的文控管理功能尽可能在前端实现。

早在20世纪80年代，学界便提出了超前控制思想。在我国，冯惠玲教授较早较为完整地阐述了档案工作中的“前端控制”。近年来，部分学者基于“档案形成端”“档案管理端”“档案利用端”三个环节构建双循环格局，探讨“后端反馈调节原理”。这对档案工作流程重塑具有重要作用。在理论落地方面，沿海发达地区已经进行了尝试。但由于西部地区的档案部门缺乏政策依托，档案工作“前后端有效反馈协同”机制还有待完善。因此，建立健全档案协同机制在基层档案工作中至关重要。

关于电子档案资料安全性管理的思考

滇池生态环境保护治理整改工作档案不仅有传统的实体档案，还有大量电子档案。

电子档案并非新生事物。随着信息技术与各行各业的深度融合，电子档案越来越多，这也对电子档案资料安全性管理提出了更加精细的要求。

与传统实体档案安全性管理一样，电子档案安全性管理贯穿于档案收集、整理、存储、利用的全部环节，旨在通过科学管控确保档案数据的真实完整、可用可控和安全利用。在具体实践中，大部分基层档案部门对传统意义上的档案资料都有规范的管理章程及完备的技术条件，但在电子档案安全管理方面却相对薄弱。

以本次档案工作为例。业务部门向档案部门移交的电子档案存在数据缺失、数据安全得不到保障等问题。电子档案具有易拷贝、流通快、信息量大等特点，若监管不到位，电子档案数据则容易被泄露。

新修订的《中华人民共和国档案法》坚持政治导向、问题导向、开放导向，根据发展变化的新形势新任务，突出档案工作的政治定位，理顺档案工作体制机制，优化档案科学管理、安全管理和开放利用有关制度，完善档案监督检查和法律责任，为档案工作变革与转型、创新与发展提供了较为充分的法律保障。《“十四五”全国档案事业发展规划》提出贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，坚持底线思维，强化风险防控，加强应急管理，压实安全责任，确保档案安全。

顶层设计为电子档案安全管理提供了制度依托，学界也提出了“促进档案数据安全风险预测化、管控精准化、防御纵深化、应对即时化”等理念，以及“自主可控、合法便民、分级分类、全程监控、风险防范”等原则。

在具体实践中，很多地区都进行了有益的尝试，例如引入区块链技术和电子档案“上云”等，但同时也存在诸多不足。

第一，数据安全管理制度尚不健全。电子档案内容信息可以与其记录载体相剥离，易于修改、复制。某人持有、处置和使用同一电子档案时也不会影响其他人持有、处置和使用，但这使得档案数据在归档移交时面临复杂的权属关系和处置情况。因此，应建立健全数据安全管理制度，如传输、移交、管理等环节需要明确责任人；档案利用查询时要有顺畅严谨的审批手续；参考本部门所处的地理位置、自然状况等制订应急计划；完善档案部门依法处理档案数据安全事务的实操意见等。

第二，电子档案安全管理的软硬件配备有待完善。大数据时代，档案数据面临被利用和攻击的风险。不法分子通过系统漏洞、病毒传播等方式，容易产生篡改和窃取档案数据等不法行为。因此，只有加强“技防”，织密技术保护的“网”，才能有效保障电子档案的安全。而这正是基层档案工作最薄弱的环节。基层档案馆历来被称为“冷衙门”，对人才特别是信息人才的吸引力有限，导致专业技术人才匮乏。

因此，档案部门应尝试政企、政校合作，充分利用地区高教、信息产业资源，引入新技术新思路，探索基层声影档案“上云”路径。

关于档案资料利用的思考

“档案利用”是档案管理工作的重要环节，有利于充分发挥档案的作用。《“十四五”全国档案事业发展规划》中明确提出档案工作要适应国家治理体系和治理能力现代化的要求，推进档案利用体系建设，为国家治理体系和治理能力现代化提供优质高效服务，充分实现档案对国家、社会的价值。

然而，滇池生态环境保护治理整改工作档案多用来为公众提供查阅服务，利用程度较低。这样的情况在基层并不少见，很多档案资料所蕴含的社会治理价值并未得到充分挖掘。笔者认为，以该批档案为例，可以从展览及政务大数据的思路延伸利用基层档案资料。

展览性利用

档案展览作为档案利用工作的重要组成部分，能够直观、生动地体现出档案工作“围绕中心、服务大局”的政治属性。好的档案展览可以让更多人在展馆中走近档案，读懂档案背后的政治情怀和时代精神，充分发挥档案资料存史资政育人的作用。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在全局工作的突出位置，全面加强生态文明建设，一体治理山水林田湖草沙，开展了一系列根本性、开创性、长远性工作，决心之大、力度之大、成效之大前所未有，生态文明建设从认识到实践都发生了历史性、转折性、全局性的变化

滇池生态环境保护治理整改工作中形成的大量档案资料是环滇生态修复的明证，是国家生态文明建设的缩影。若对该批档案进行展览性利用，通过展示地区滇池生态环境保护治理整改的成果，传播绿色理念和文化，让生态文明意识深入人心。同时，该项工作的档案包括大量音像档案和实物档案，兼具直观性、对比性、趣味性，具备成展的客观条件。因此，若以“昆明市呈贡区滇池生态环境保护治理整改工作档案”为主题，开展档案展览活动，宣传环保理念，做好警示教育工作，能够更深入地挖掘该批档案的潜在价值。

大数据社会治理利用

近年来，大数据赋能行业发展的作用日益突显。

在社会治理领域，大数据赋能行业发展可以体现为人工智能、算法、大数据等数字技术对政务资料进行转化，形成资政信息，再作用于行政决策及实施（如下图）。通过微观的个体数据集成显示出宏观意义上的群体性倾向，实现科学高效决策。基层政务档案无疑是极具开发价值的“政务元数据库”。

图2 无图注

滇池生态环境保护治理整改工作档案中存在大量的拆迁补偿、复绿、水文数据，较为准确地反映了整改前存在的问题以及整改后的成效。这些资料若与人工智能算法、算力等新一代信息技术相结合，所形成的宏观层面数据信息将是一批极具挖掘潜质的治理资源。例如，每一个整改单位都可形成一卷政务档案，大数据将繁多的参与主体和复杂的行政流程映射在多维、动态的数据体系上，通过“施政精准度”“环保效能”等项目，实现对业务部门的精准管理和考核。再如，政府通过对其掌握的海量政务档案进行挖掘和分析，可以发现新的关系和规律，通过对比不同部门之间的数据，有助于发现问题的根源，提升政策预见性、精准性和科学性。

大数据赋能档案，深入挖掘档案数据的利用价值是近年来档案利用的新方向，杭州、广州等地区已有许多有益尝试。希望随着技术的不断发展，西部基层地区也能更好地利用大数据进行档案管理工作。

笔者基于工作实践，结合其他相关论文的观点，分析了滇池生态环境保护治理整改工作档案收集、整理中存在的不足。档案工作统筹协同不足、电子档案安全性管理不强、档案开发利用单一等问题是基层档案工作中常见的问题。本文的目的并非指责、批评，而是希望“抛砖引玉”，探索解决问题的路径。笔者坚信，只有将“理论与实践相结合”，才能推动档案事业长久发展。

参考文献

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[7]中共中央办公厅,国务院办公厅.关于加强和改进新形势下档案工作的意见[R/OL].(2014-05-04)[2023-03-20].https://www.saac.gov.cn/daj/xxgk/201405/1d90cb6f5efd42c0b81f1f76d7253085.shtml.